La ofensiva antiestatalista que se desató desde la segunda mitad de los años setenta vino acompañada de renovados ataques contra las instituciones de que el Estado podía valerse para organizar racionalmente su acción en procura del desarrollo económico y el bienestar social. La operación intelectual demolió el capital acumulado durante décadas y escamoteó la enorme base de reflexión, autocrítica y enriquecimiento conceptual que había acompañado al desenvolvimiento de un modelo orientado hacia aquellos objetivos al que suscribieron las fuerzas políticas mayoritarias. Mediante su vanguardia mediática, el ingenio liberal hizo una pedagogía contra el Estado y sus herramientas y elevó a la categoría de pensar correcto al pragmatismo gestionario, complemento necesario de desregulaciones, privatismo y fundamentalismo de mercado. La ofensiva contra el pensamiento utópico, confrontado con la sabiduría del realismo vulgar, fue otro capítulo de un proceso que en rigor procuraba desmontar instituciones e ideas que habían puesto algún límite a las apetencias capitalistas desde fines del siglo XIX. En los textos de la civilización de los negocios se invirtieron los componentes de lo estructural, el futuro fue excluido y la política y lo político despojados de sus atributos más calificados.

 A lo largo del siglo XX la teoría y la práctica de la planificación se materializaron en cuatro expresiones principales. La primera correspondería a las experiencias de economía central y regimentada de tipo soviético. La segunda se asoció a procedimientos para abordar situaciones críticas coyunturales. La tercera se emparentó con la idea de acción racional con arreglo a fines y reducción de la incertidumbre plasmada en un ordenamiento de objetivos y metas de mediano plazo, compatible con una economía de mercado capitalista. La cuarta, por fin, se colocaría en la perspectiva de la respuesta a una crisis civilizatoria y de promoción del cambio social a través de la búsqueda de un camino diverso al del centralismo soviético y la ortodoxia liberal

De todas ellas, la última sería la de mayor densidad y alcance más global. En rigor, en forma expresa o tácita, la planificación fue un componente del programa de aquellos que, conscientes de la hondura de una crisis cuya expresión trágica habían sido dos guerras mundiales y los trastornos del período intermedio, procuraban ir a sus raíces y, en ese camino, concluían con la necesidad de hallar una tercera alternativa. Todo el esfuerzo estaba encaminado hacia la búsqueda de formas de organización social que fortalecieran al sistema democrático, amenazado por inequidades, concentración de poder y manipulación de la opinión a través de los medios de comunicación y las técnicas de propaganda. Por cierto, esta idea de planificación no focalizaba la atención sobre el fenómeno del atraso del mundo periférico, tenía un carácter preventivo y se colocaba en las antípodas de cualquier forma de regimentación.

Uno de los exponentes más representativo de esta corriente fue el sociólogo alemán Kart Mannheim, principal difusor del concepto de planificación democrática. Libertad y planificación social (1935), Hombre y sociedad en una era de reconstrucción (1942) y Diagnóstico de nuestro tiempo (1933) fueron capítulos de una vasta obra que encontraría su síntesis en Libertad, poder y planificación democrática, publicada tres años después de su muerte (1950). En el prefacio de esta última, Mannheim señalaba: “Este es un libro que trata de la forma de sociedad más allá del laissez faire y de la regimentación total de un lado y más allá de las alternativas de fascismo y comunismo del otro; propone un tercer sistema que incorpora las dolorosas experiencias de las últimas décadas en un nuevo diseño de democracia”. Sin desentenderse de la significación de la dimensión económica, subrayaba que “sin las modificaciones correspondientes en el nivel político y cultural, no hay reforma satisfactoria”.

Desde el inicio, la ortodoxia liberal la emprendió contra todo lo que evocara la idea de plan, del mismo modo que lo haría contra las instituciones que habrían de acompañar el despliegue de las fórmulas keynesianas. Su misión era defender con uñas y dientes la doctrina del laissez faire –cuyo ciclo el economista británico había dado por concluido–, demonizando al Estado y a todo lo que lo acompañara. Las prácticas soviéticas activaban esa reacción que procuraba basar su legitimidad sobre el valor de la libertad, aunque para su pesar debían remontar la imagen de prestigio que rodeaba a la planificación centralizada quinquenal en virtud de su contribución al formidable crecimiento de los años treinta y cuarenta. Figura emblemática de la resistencia liberista sería el economista austríaco y profesor en la Universidad de Chicago, Friedrich von Hayek, autor de un texto publicado en 1944 bajo el muy efectista título Camino de Servidumbre, con destinatarios muy concretos. Nadie podía sorprenderse del revival de Hayek, convertido en foco referencial para sus retoños de los años ochenta y noventa.

La misión de la ortodoxia liberal era defender con uñas y dientes la doctrina del laissez faire, demonizando al Estado y a todo lo que lo acompañara

De todos modos, la guerra había dejado una marca demasiado poderosa en la conciencia de gran parte de la dirigencia como para que la idea de planificación fuera soslayada por una generación que mayoritariamente pensaba que algo podía hacerse y que no participaba de la fetichización del mercado y de los méritos del dejar hacer. Obviamente, distintos acentos aparecerían en el centro y en la periferia. En un lado, se trataba de la recuperación de los trastornos provocados por la guerra, de crear condiciones para una paz estable, conjurando las amenazas de un retorno del fantasma del paro; en el otro, de avanzar por el camino del desarrollo económico a través de la industrialización y diversificación del sistema productivo.

La experiencia francesa sería un referente necesario y la más gravitante expresión de lo que hemos denominado la tercera vertiente de la planificación. Ella se inició inmediatamente después de la guerra con el primer plan de modernización y equipamiento orientado por Jean Monnet, seguido, desde 1954 en adelante, por una serie de versiones trienales. No es éste el lugar para analizar los rasgos distintivos de una modalidad que, asociada al régimen democrático, desde el inicio se concibió como indicativa y concertada: obligatoria para la esfera pública y orientadora para la actividad privada. Según Pierre Masse, en un merecidamente célebre trabajo –El Plan o el anti azar– se trataba de un instrumento que tiene como elemento básico “la conciencia y la intencionalidad, opuestas a las fatalidades o al azar”. Su legitimación, más allá de resultados concretos, pro-venía de “simbolizar la conciencia del desarrollo, favorecer la coherencia de las decisiones del Estado y compensar las ineptitudes del mercado”.

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La planificación se difundía en el mundo periférico acompañando  al movimiento descolonizador y la ponderación del desarrollo económico

Del mismo modo que había sido el país pionero en la planificación indicativa, en Francia fue donde primero se comprendieron las limitaciones de una práctica que se había mantenido casi sin alteraciones –excepción hecha de la sofisticación de instrumentos técnicos y estadísticos– por más de tres décadas. Los grandes cambios en la economía mundial que se aceleraron desde los años setenta –crisis energética, redespliegue industrial, interdependencia creciente, etcétera–, con su secuela de turbulencia e incertidumbre, dieron la medida de la obsolescencia de un instrumento que, en su indicatividad, tendía a ser exhaustivo y omnicomprensivo y, en definitiva, poco flexible. Sin embargo, prácticamente a nadie se le ocurrió dejar de lado la idea de planificar, sino la de cambiar sus modalidades y esto aún para autoridades de convicciones liberales, como Raymond Barre, quien se apresuraría a señalar: “se necesita planificación pero una planificación de nuevo tipo”. El VIII plan, proyectado para el período 1981-1985 ya no se organizaba en torno de la proyección de la tasa de crecimiento del producto, sino que se anunciaba como de carácter estratégico, identificando un conjunto de opciones que a su vez serían bases de un proceso de concertación con los actores sociales. El gobierno socialista que sucedió a Barre en 1981 mantuvo el concepto estratégico de la planificación.

Sin el alcance y la sofisticación de la tendencia francesa, muchos otros países desarrollados tuvieron formas de planificación. Después de la guerra, Inglaterra instituyó una Junta de Planificación Económica, reemplazada en 1961 por un Consejo Nacional de Desarrollo Económico encargado de “coordinar procesos de consulta y previsión con el propósito de una mayor coordinación de ideas y planes”, y Japón tuvo su primer plan quinquenal en 1956 (Japón reconocía un muy sugerente antecedente: en los años ochenta del siglo XIX se elaboró allí el equivalente de un plan que contenía recomendaciones para la industrialización). Casi en paralelo, la planificación se difundía en el mundo periférico acompañando al movimiento descolonizador y la ponderación del desarrollo económico –incluido el surgimiento de un capítulo diferenciado de la economía como sería el focalizado en el desarrollo–. La India, Birmania, Paquistán fueron los países que más tempranamente –durante los años cincuenta– instituyeron en su gestión gubernamental oficinas de planificación.

Experiencia Latinoamericana

La crisis mundial y su impacto sobre economías abiertas conforme el patrón primario exportador abrieron el camino a gestiones económicas defensivas que mostrarían más disposición hacia formas de planificación. El ejemplo más destacado sería el Plan Sexenal mexicano elaborado en 1933. Se trató de un amplio bosquejo de políticas y metas económicas y sociales elaborado en la estela político cultural de la institucionalización del proceso revolucionario y sin ocultar el registro de la experiencia soviética. En 1942, esta práctica cristalizó en la creación de la Comisión Federal de Planificación. Esta tendencia se fortaleció durante los años de la guerra, particularmente cuando, acercándose ésta a su fin, llegó desde diversos lugares –incluidas las oficinas técnicas de la Sociedad de las Naciones– la recomendación de preparar ordenadamente el paso de una economía de guerra a un escenario de paz. Argentina fue uno de los países donde se recogió esta recomendación, tomando la forma de un Consejo Nacional de Posguerra, cuya titularidad fue asumida por el entonces coronel Juan Perón en el año 1944 y cuyos trabajos fueron insumos del Primer Plan Quinquenal previsto para el período 1947-1951.

En Brasil, los primeros ensayos fueron el denominado Plan Salte, un intento de coordinación de inversiones para el período 1949-1953, y el programa para el aprovechamiento económico del valle de San Francisco. Durante la gestión de Juscelino Kubitschek se instituyó el Consejo de Desarrollo, se elaboró el Plan de Metas y se creó la Superintendencia de Desarrollo del Noreste (Sudene) para impulsar una de las regiones más postergadas del país. Años más tarde, en tiempos de Joao Goulart se le encomendó a Celso Furtado la elaboración de un Plan Trienal.

La crisis mundial y su impacto sobre economías primario exportadoras abrieron el camino a gestiones defensivas con más disposición hacia la planificación

En Chile, merecen mencionarse la Corporación de Fomento establecida por el gobierno del Frente Popular, y, durante la gestión de Ibáñez del Campo, un programa económico social coordinado por Felipe Herrera.

Si la planificación era apreciada en todo su valor para los propósitos de la re-construcción europea, sobre todo en los países menos constreñidos por el tutelaje de Washington, en el mundo periférico, la demanda desarrollista potenciaba el rol del Estado y el valor de los planes. Más allá de las experiencias mencionadas, en América Latina el auge de la planificación se produjo durante los años sesenta en paralelo con el ascenso de la corriente reformista que propiciaba cambios pacíficos en contraposición al ascenso de opciones revolucionarias. En ese sentido, la Alianza para el Progreso, expresamente concebida para neutralizar la irradiación cubana, desempeñó un papel importante, pues como condición para acceder a los fondos previstos por la misma, los países debían contar con planes bien elaborados. La mayoría de los países latinoamericanos, en muchos casos más por conveniencia que por convicción, acataron la directiva y emprendieron una tarea que con el tiempo contaría con el inestimable auxilio técnico del Instituto Latinoamericano de Planificación Económica Social (Ilpes), creado en 1961. El aporte de este organismo sería fundamental. Más allá de las técnicas de elaboración de planes, basta recordar la enorme tarea que allí se hizo en materia de preparación y evaluación de proyectos de inversión. Lo mismo vale para la compilación y análisis de las distintas experiencias nacionales o sus fundamentadas evaluaciones sobre el estado del arte.

En esos contextos se daba cuenta, muy tempranamente, de los obstáculos que interferían en el proceso de planificación. En un informe de la época se señalaba: “la planificación no ha conseguido todavía modificaciones trascendentales en el sistema de asignación de recursos. Ha enfrentado la persistencia de intereses antagónicos a la política de desarrollo en las estructuras de poder y en las administraciones: los grupos de presión que se benefician del statu quo y la inercia de las viejas formas de organización y administración gubernamentales han hecho que el sistema de planificación haya sido un elemento extraño a la vida institucional de muchos países latinoamericanos”. Paralelamente, se reconocía que las turbulencias de la economía mundial introducían elementos de incertidumbre que reducían sustancialmente la potencialidad de la planificación, al menos bajo la forma del denominado Plan libro.

La experiencia argentina

Durante los años treinta, el concepto de plan se asoció con medidas destinadas a conjurar situaciones críticas coyunturales. Uno de los ejemplos más conspicuos de esta tendencia sería el muy mencionado proyecto elaborado por técnicos del Ministerio de Hacienda –presidido por Federico Pinedo– en 1940. Motivado por los problemas que le creaba a la economía argentina el trastorno del comercio mundial ocasiona-do por la guerra, el mismo no consiguió la necesaria aprobación parlamentaria por considerárselo excesivamente intervencionista. Si bien el texto tenía ese propósito, no faltaron algunos componentes que tenían un sentido estratégico de mediano plazo. Tal la propuesta de avanzar hacia un espacio económico común con Brasil.

Como se ha señalado, a partir de 1944 comenzaron las tareas del Consejo de Postguerra entre cuyos componentes originales figuraría una instancia participativa materializada en la constitución de comisiones integradas por funcionarios, técnicos y empresarios. De sus tareas, coordinadas por el español José Figuerola, surgió un Ordenamiento económico social, un documento que todavía mostraba la superposición, sin clara definición, de antiguos debates sobre la estrategia de crecimiento argentino. Los trabajos realizados en el ámbito del Consejo se incorporarían, ya con Perón como presidente constitucional, a las oficinas técnicas de la presidencia en-cargadas de la elaboración del Primer Plan Quinquenal (1946-1951).

Durante los años treinta, en la Argentina el concepto de plan se asoció con medidas destinadas a conjurar situaciones críticas coyunturales

Si el primer plan consistió básicamente en un ordenamiento de inversiones, el Segundo Quinquenal, elaborado en 1952 –en paralelo con la aplicación de un pro-grama coyuntural destinado a sortear la comprometida situación económica por la que atravesaba el país– resultó mucho más sofisticado. El mismo contenía una estrategia de desarrollo que se desplegaba sobre tres ejes: la recuperación del sector agropecuario, la extensión de la sustitución de importaciones a las industrias básicas y el objetivo de ampliar el monto de exportaciones no tradicionales. Debe señalarse que en aquellas instancias institucionales se avanzaría en la preparación de un nuevo instrumental técnico, como sería la matriz insumo-producto empleada un par de años después por la CEPAL para un muy difundido estudio sobre el desarrollo económico argentino.

Con el mismo celo que desmontó todo el andamiaje construido en la década justicialista, los funcionarios libertadores, militares y civiles, no dejaron huellas de la planificación. La ortodoxia económica creía llegado el momento de tomarse una primera gran revancha. La práctica de planificación retornó durante la administración de Arturo Frondizi, pero no porque éste estuviera francamente convencido de la utilidad de esa herramienta (de algún modo, la excepción sería la de la provincia de Buenos Aires –gobernada por Oscar Alende–, donde ya en 1958 se constituyó una Junta de Planificación que reunió a jóvenes economistas estructuralistas y publicó una primera revista de desarrollo económico). Lo que pesó en el ánimo del gobierno central fue el mencionado lanzamiento de la Alianza para el Progreso. Haciéndose eco de sus recomendaciones, dispuso la creación del Consejo Nacional de Desarrollo (Conade). Obviamente, la flamante estructura no pudo abstraerse de los trastornos de la vida política entre 1962 y 1963, pero fue progresivamente llenándose de hombres de gran solvencia técnica que tuvieron la primera oportunidad de poner de manifiesto sus convicciones y capacidades durante el período presidencial de Arturo Illia, en cuyo transcurso se elaboró el Plan de Desarrollo 1963-1967. Por entonces, el país comenzaría a abrirse a la influencia de la CEPAL, algo que no había ocurrido en los años del peronismo y tampoco en los de Frondizi, cuya concepción del desarrollo era antagónica de la que propiciaba la Comisión.

La convicción de que se abría una nueva instancia fundacional de la República –algo muy difundido entre sectores intelectuales de distinto signo que pusieron sus expectativas en el régimen uniformado instalado en 1966–, alentó la conformación de un complejo Sistema de Planificación inspirado en el modelo francés: el anterior Conade pasaba a ser Secretaría del Conade, dotada de una amplia red de oficinas sectoriales y regionales encargadas en conjunto de compatibilizar el presupuesto nacional, con un plan de mediano plazo y un encuadre de largo plazo. Toda la estructura siguió llenándose de recursos humanos de los más capacitados del país, aunque en una primera fase, correspondiente a la gestión de Krieger Vasena en el Ministerio de economía, no fue alentada a cumplir sus funciones específicas, salvo en lo que se refiere a la elaboración de diagnósticos y estudios de base.

La oportunidad para la planificación llegó con el alejamiento de Krieger Vasena del Ministerio de Economía y la llegada de Dagnino Pastore

La oportunidad para la planificación llegó con el alejamiento de Krieger Vasena y la llegada al Ministerio de Economía de Dagnino Pastore, y de Eduardo Zalduendo a la Secretaria del Conade. Apoyado por un grupo de muy calificados economistas, este último imprimió al organismo una nueva dinámica que plasmaría en la elaboración del Plan de Desarrollo 1970-1974, desechado tan pronto Onganía fue desalojado de la Casa Rosada. Llegó entonces el turno de Moyano Llerena en Economía. Como éste no estaba en condiciones de imponer a la secretaría del Conade el mismo destino que le había impuesto Krieger Vasena, los sectores nacionalistas, que se reservaban algunos espacios al interior del régimen, impusieron la designación del general retirado Enrique Guglielmelli, cuyo desarrollismo compensaría la disposición liberal del ministro. El paso de uno y otro por la función pública resultaría muy fugaz, aunque como hecho casi anecdótico quedaría el intento de un nuevo plan, para el cual el general había dispuesto aumentar la tasa de crecimiento del producto. Llegó entonces el turno de Aldo Ferrer a Economía y Javier Villanueva a la secretaría del Conade. La muy alta calificación de los recursos humanos con que contaba el organismo le permitieron a este último proponer un nuevo plan que, en cierto modo, retomaba el hilo dirigido por Zalduendo, con la adición de algunos elementos, como un proceso de consulta que tenía ciertas reminiscencias de los comités de modernización del plan francés y un intento de definir alternativas productivas para las regiones. El Plan Nacional de Desarrollo y Seguridad 1971-1975 tuvo el mismo destino de sus antecesores.

Parece necesario recordar que todas estas alternativas político-institucionales transcurrieron en un escenario caracterizado por muy intensos debates sobre los problemas del desarrollo en general, y, particularmente, sobre su manifestación en nuestro país. La célebre teoría de la dependencia ganaba adeptos y se colocaba en el centro de las discusiones, mientras que en un plano relativamente más escéptico colisionaban interpretaciones estructuralistas y monetaristas. Otro componente de ese escenario de época era la tendencia a la elaboración de proyectos nacionales. Tanto en nuestro país como en la región, muy calificados estudiosos procuraron dar fundamento y elaborar versiones de un instrumento que calificaban como necesario para orientar un proceso de cambio en una perspectiva de largo plazo.

El retorno del peronismo al gobierno auguraba un nuevo tiempo para la planificación. Pesaban no sólo sus antecedentes sino la existencia de una cantidad de figuras y grupos que se ofrecían como preparadores de planes. La conformación del gobierno surgido de las elecciones de 1973 vino acompañado de una nueva reforma institucional, en cuyo centro seguiría estando la infraestructura y el personal técnico del antiguo Conade, ahora convertido en Instituto de Planificación Económica (INPE), acompañado con organismos dedicados a tratar la integración regional y los capítulos correspondientes a la reforma de la administración estatal (INPIL/INAP) En rigor, en un primera etapa, José B. Gelbard, el responsable de la conducción económica, obligado a maniobrar en medio de las pujas por ocupar posiciones en el aparato estatal y advertido del uso político que podría darse a la estructura institucional de la planificación, no pareció muy entusiasmado con su jerarquización ni con la elaboración de un plan.

Sólo con el retorno de Perón a la presidencia y por expresa voluntad del mismo –entre otras cosas argumentó que de este modo se trasmitiría una imagen coherente de la acción y los rumbos del gobierno–, el INPE se alistó para la elaboración del Plan Trienal. Bajo la mirada de Carlos Dadamo y de Carlos Leyba, se contó con el aporte técnico de un muy calificado puñado de expertos de la CEPAL, coordinados por Benjamín Hopenhain. Su tarea produjo uno de los mejores productos salidos de la unidad planificadora: el Plan Trienal de Reconstrucción y Liberación Nacional. En la perspectiva del gobierno, el Plan se complementaba coyunturalmente con la gestión del Pacto Social y, en el largo plazo, con la elaboración del denominado Proyecto Nacional. La muerte de Perón y la feroz lucha sucesoria, junto con la separación de Gelbard y las muy complicadas situaciones por las que pasaría la economía después de la experimentación de Celestino Rodrigo, llevaron al Plan, a la concertación y al Proyecto Nacional que el presidente había hecho suyo, hacia una vía muerta.

El retorno del peronismo al gobierno en 1973 auguraba un nuevo tiempo para la planificación

Cubierta por la discrecionalidad represiva del poder militar, la ortodoxia económica de la segunda mitad de los setenta se tomaría muchas revanchas: con las organizaciones sindicales, con el Estado, con las propuestas desarrollistas y, consecuentemente, con la idea de planificación que era parte del pensamiento heterodoxo. En esos años, el INPE, des-pojado de capital humano y desdeñando todo trabajo de mediano o largo plazo, se convirtió en un apéndice funcional del Ministerio de Economía, encabezado por Alfredo Martínez de Hoz. El empeño demoledor se complementó con un Ministerio de Planificación creado para dar destino a un general de los más duros, quién se rodeó de adherentes con escasos antecedentes en la materia, reclutados en medios que aseguraban convicciones antiperonistas y anticomunistas. De tales personajes, tales frutos.

Luego, el retorno de la democracia. La enorme incertidumbre provocada por la negociación de la deuda exterior, la presión de la coyuntura, cierta prevención respecto de prácticas de regímenes militares y la evaluación de los balances que organismos específicos hacían de la experiencia de planificación en la región, no disponían a los funcionarios de la administración Alfonsín a generar grandes expectativas respecto de la planificación. De todos modos, levantaron el perfil de la Secretaria de Planificación, no sólo por la entidad técnico-profesional de quienes estuvieron a su cargo, sino porque quisieron recuperar la función de ámbito de estudios sobre la economía y la vida social. Buena parte de la crítica ejercida por el peronismo en esos años se focalizó en el argumento de que el gobierno no tenía un plan. Sólo cuando se necesitó un texto destinado a facilitar el intercambio con los actores políticos y sociales invitados a participar de un proceso de concertación se elaboró un documento en el que se esbozaban lineamientos para orientar la política económica del gobierno dentro del marco de lo que se denominó un ajuste heterodoxo.

El intercambio de cargos que llevó al responsable del Ministerio de Economía a la Secretaria de Planificación y al Secretario de Planificación al Ministerio de Economía ató a la planificación a las pujas interburocráticas y dejó sin aliento a las tareas de estudio e investigación mencionadas. Mientras tanto, un programa destinado a sortear la compleja coyuntura reorientó la marcha de la economía y mejoró la posición política del gobierno, pero pronto sus efectos fueron neutralizados por maniobras políticas del oficialismo, complementadas por la implacable actitud de sectores refugiados en el peronismo –entre otros, el inefable Domingo Cavallo, quién antes de haber adquirido el derecho de sumarse a las filas peronistas había ofrecido sus servicios técnicos a Alfonsín–, que terminaron abriendo el camino a un escenario hiperinflacionario.

La llegada de Menem se acompañó de la de Moisés Ikonicoff a planificación. Los antecedentes de éste último –particularmente su larga experiencia en Francia- permitían prever una rehabilitación de la misma, especialmente en la nueva versión estratégica, pero nada de esto ocurrió y “el personaje terminó haciendo al organismo” –entre otras cosas, desestimó propuestas para trabajar sobre opciones estratégicas que incluían un conjunto de shocks innovadores en las esferas de la economía, la política social y el tejido institucional–. Después de un breve interregno, llegó Juan Llach, acompañando el ingreso de Domingo Cavallo al Ministerio de Economía. Contagiado con el derrame del virus liberal que afectó a muchos intelectuales y técnicos de antiguas convicciones desarrollistas, Llach desestimó todo lo que tuviera que ver con la perspectiva de mediano y largo plazo y prácticamente se limitó a servir a las demandas “del quinto piso del palacio de Hacienda”. La historia que siguió sólo puede mencionarse como ejemplo del modo en que los preceptos liberales –incluida la celebración de la ausencia de esfuerzos por definir una política industrial– convertían al país en servicial modelo de aplicación de las fórmulas del célebre Consenso.

Tras este rápido resumen estamos en condiciones de extraer algunas conclusiones y hacer algunas sugerencias: en la Argentina hubo planes pero no planificación. A excepción del primero quinquenal, y sólo parcialmente del segundo, ninguno tuvo la oportunidad de llevarse a la práctica. Esto no tenía nada que ver con sus características técnicas. No porque fueran inaplicables, sino porque ni siquiera intentó aplicárselos y el juicio sobre aplicabilidad se elaboró por los que estaban dispuestos a hacer todo lo posible para impedir la planificación. La figura de los tomos que después de escritos pasaban al olvido en los cajones burocráticos fue una de las que se usaron más frecuentemente con intención de descrédito. Obviamente, esto no significa que si los planes se hubieran puesto en práctica habrían satisfecho el conjunto de expectativas depositadas en ellos, pero sin duda muchas cosas serían distintas. Entre ellas, el destino de regiones y sectores económicos. En rigor, esto abre el camino para otro tipo de debate en el que debería contemplarse la diferencia entre prácticas macroeconómicas y desenvolvimientos sectoriales, funciones manifiestas y latentes, etcétera.

Tres circunstancias, estrechamente ligadas entre sí, parecen haber sido responsables de esta situación: a) la inestabilidad política; b) la presión coyunturalista impuesta por la evolución disruptiva de la economía; c) la resistencia multiforme y sistemática ejercida por los intereses adscriptos a la ideología del mercado autorregulado. Un capítulo muy interesante ha sido el referido a la relación entre el Ministerio de Economía y el organismo de planificación. Al margen de muy densas discusiones que hacían al concepto del Estado y el tejido institucional, y limitándonos al caso argentino –dejando al margen el primer gobierno peronista–, se dieron distintas situaciones: apéndice de economía, antagónica con economía o complementaria de economía. Apéndices cuando los Ministerios de Economía fueron ocupados por hombres fuertes de orientación liberal: Krieger Vasena / Castro, Martinez de Hoz / Solanet, Cavallo / Llach. Antagónicas,  se produjo cuando hubo conflictos al interior de un régimen para determinar su curso entre desarrollismo y liberales: Moyano Llerena / Gugliemmelli. Los ejemplos de mayor complementación fueron Dagnino Pastore / Zalduendo, Ferrer / Villanueva, Gelbard / Hopenhayn. Ellos corresponden a los tres planes más elaborados y con mayor riqueza técnica.

En la Argentina hubo planes pero no planificación. A excepción del primero quinquenal, y sólo parcialmente del segundo, ninguno se llevó a la práctica

Al margen del denominado Plan libro –el producto técnico con el que durante un tiempo se identificó casi universalmente a la planificación de mediano plazo–, hasta mediados de los setenta los organismos nacionales de planificación realizaron una inapreciable tarea: diagnósticos sectoriales, tanto en el orden de los sectores productivos como en áreas tales como energía, transportes, educación o recursos humanos; diagnósticos regionales; modelos macroeconómicos; estudios sobre el funcionamiento de la economía argentina; escenarios prospectivos, etcétera. Fue en el propio ámbito del organismo de planificación donde, merced a un expreso propósito de actualización y perfeccionamiento, se realizaron las más fundamentadas críticas a la propia experiencia –problemas técnicos, institucionales y demás– y donde se comenzaría a incorporar el concepto de planificación estratégica –en una unidad de estudios y previsiones de largo plazo– y a recopilar en el centro de documentación la bibliografía más actualizada sobre la materia.

Los logros de la planificación sólo pueden apreciarse adecuadamente computando sus funciones manifiestas y latentes. En muchos casos, lo que puede medirse es menos importante que lo intangible, aunque el registro empírico construye sus juicios estacionándose en lo primero y perdiendo matices y realidades esquivas al ojo reduccionista. ¿Cómo medir el efecto de confianza que transmite a los actores económicos y al conjunto de la sociedad la imagen de un gobierno que ordena su desempeño con racionalidad, que sabe a dónde quiere llegar y conoce los medios para lograrlo? ¿Cómo ponerle números a sus múltiples aportes a la gobernabilidad? ¿O a la reducción de asimetrías en el mapa del poder?

El fin del ciclo neoliberal parece despejarle el camino a la recuperación de las funciones estatales y a una nueva articulación entre Estado y mercado. En este con-texto, es más que razonable pensar que la planificación debería adquirir centralidad. Probablemente, como en tantos otros capítulos del trayecto social, con espíritu crítico habrá que retomar el hilo allí donde se lo abandonó hacia mediados de los setenta y fortalecer la modalidad denominada estratégica –preferiría denominarla de futuro, dado el ostensible abuso del término estratégico– articulando el corto, el mediano y el largo plazo. Para ello, es necesario, entre otras cosas, eliminar del subconsciente de muchos las ideas inoculadas en el pasado reciente por los mensajeros de Doña Rosa y trabajar con espíritu crítico y capacidad prospectiva sobre tres horizontes: el inmediato –ordenando y dotando de mayor credibilidad a la acción de gobierno–, el de mediano plazo –definiendo y ponderando grandes opciones– y el de largo plazo –recuperando aquella perspectiva que apuntaba a la crisis civilizatoria y que tan cercana era a la tradición tercerista–.

Para terminar, parece oportuno recordar la sugerencia echa recientemente por Jean Paul Fitoussi: “el principal problema de la globalización es cómo satisfacer la demanda de protección que resulta de la inseguridad económica, social y ambiental. Es por ello que la misión más urgente para los gobiernos es planificar el futuro, ideándolo con el propósito de develar lo que la mayoría de los ciudadanos considera un oscuro sendero hacia el mañana. De lo contrario, si la actual confusión sigue reinando, tendremos muchas dificultades para ser actores de nuestro propio destino. En otras palabras, necesitamos que nuevas utopías nos señalen el camino a seguir. A diferencia de la ideología y las religiones, estas utopías deben ser sustentables en la realidad. Cuando digo utopía sustentable me refiero a un sistema que sea tanto factible como aceptable”.