A los efectos de analizar el rol que los derechos laborales y la legislación en materia laboral cumplen en fortalecer la calidad de la democracia en América Latina, es menester establecer dos criterios de análisis que se yuxtaponen, a su vez, con otros dos elementos que, por su parte, influyen en los dos criterios aludidos. Por un lado, es preciso saber de antemano que cada realidad nacional posee características comunes con el conjunto de los países de América Latina y, al mismo tiempo, específicas y propias, en sus sistemas de relaciones laborales.

Un criterio es que se puede afirmar que en Latinoamérica se visualizan, históricamente, dosis importantes de intervencionismo estatal en el entramado de estos sistemas. Esto es así en las diferentes culturas laborales, estructuras de las administraciones del trabajo, tradiciones, culturas y estructuras sindicales, y sistemas de negociación colectiva y de huelga, para mencionar solo algunos elementos. Paralelamente, las dosis son diversas en cada país y se reflejan, también, en prácticas y culturas heterogéneas.

El segundo criterio es que las tendencias legislativas en materia laboral, también difieren de país a país. Así, la tendencia flexibilizadora en los lineamientos legislativos de los noventa ha impactado de manera diferente en los distintos países. La presencia de los diferentes movimientos sindicales y sus capacidades de enfrentamiento con dicha tendencia o, sus perfiles negociadores, que posibilitaron limitar la onda expansiva desreguladora, cuentan a la hora de evaluar el mapa de la legislación laboral en el hemisferio. Por supuesto que aquí también se han de tener en cuenta las características de los modelos laborales históricos que operan en la región. El derecho escrito, de orígen romano, que anida en el derecho del trabajo latinoamericano, ha creado diversos niveles de institucionalidad y regulación laboral. Estos dos componentes influyen notoriamente en las tendencias legislativas de los países.

A este primer elemento de carácter nacional se le suma el segundo, que, como mencionamos, se yuxtapone con los dos criterios descritos, y es que las realidades laborales nacionales se encuentran cada vez más atravesadas por procesos subregionales de integración o por normativas colateralmente laborales de los acuerdos de libre comercio firmados por varios países de la región con Estados Unidos; también la acción desplegada por la Organización de Estados Americanos y su Sistema Interamericano de Trabajo coordinado por ella misma, al intentar organizar, a partir de las reuniones de su Conferencia Especializada de Ministros de Trabajo, con participación orgánica de los sujetos sociales del hemisferio (COSATE y CEATAL), un mecanismo interamericano de información, estadística, tratamiento y cooperación en materia de instituciones laborales del mercado de trabajo de los treinta y cuatro países de las

Américas, interactúa con las descritas realidades nacionales. En su seno tienen tratamiento los grandes temas de los sistemas de relaciones laborales del continente. Con la orientación especializada de la Organización Internacional del Trabajo, las cuestiones vinculadas al funcionamiento de las administraciones del trabajo de los Estados miembro, las buenas prácticas en materia de higiene y seguridad laboral, el reforzamiento de las inspecciones del trabajo y la promoción y seguimiento de la Declaración relativa a los Principios y Derechos Fundamentales en el Trabajo de la OIT de 1998, los países miembro debaten y ubican en el primer plano estrategias hemisféricas en materia de armonización de los diversos mercados de trabajo nacionales. He aquí entonces elementos que permiten visualizar, desde la impronta laboral, los niveles de calidad democrática en estas sociedades. El estadio de desarrollo puntual de los sistemas de relaciones del trabajo y las normativas laborales locales, impactan decididamente al evaluar los pisos sociolaborales civilizatorios de cada país y de la región en su conjunto. A mayores niveles de instituciones, regulaciones racionales, de densidad sindical y capacidad negociadora de los actores sociales, mayores niveles de diálogo social y mayor calidad de la democracia. Obviamente, la menor presencia de estos elementos, propicia más mercados de trabajo fragmentado y duales, mayores desregulaciones que quitan protección, así como descenso de la calidad democrática.

Los países miembro de la OIT debaten estrategias hemisféricas en materia de armonización de los diversos mercados de trabajo nacionales

Entonces, salvo el caso de los países del Cono Sur y en particular, del caso argentino, en ningún momento del desarrollo de estas naciones, la regulación, particularmente la colectiva, alcanzó tal grado de amplitud como para que se pudiera hablar de un estatus industrial moderno y de desarrollo de sociedades salariales de envergadura y estables. En general, los comportamientos laborales, de carácter colectivo, siempre tuvieron lugar en enclaves altamente regulados heterónomamente. Estos comportamientos sugieren un escenario de alto intervencionismo estatal en materia laboral, que es llevado adelante por instituciones más o menos fuertes de regulación del mercado de trabajo.

Otra característica más actual consiste en que, a pesar de haberse generado, en más o en menos, un derrotero sinuoso hacia una relativamente homogénea sociedad salarial, la creciente heterogeneidad estructural de las condiciones laborales y de empleo, y de los propios mecanismos de regulación, pueden sintetizarse en una cada vez mayor disociación entre lo estable y lo marginal en la economía y el empleo. Como corolario, es fácil observar los índices crecientes de trabajo informal, no registrado y de subempleo en las sociedades americanas, situación que, aunque se haya comenzado a revertir en los últimos años, todavía campea en nuestros países.

Asimismo, en una importante cantidad de sectores productivos, en los cuales las regulaciones estatales o colectivas tienen vigencia formal, la ausencia de controles determina que, en los hechos, no tengan incidencia en la cotidianeidad de las prácticas laborales y de empleo. Ejemplo de esta situación lo constituyen las haciendas apartadas de Brasil o de México; así como los jornaleros en Bolivia, Perú o Colombia; la preocupante presencia en Venezuela y también en Colombia de la cooperativización fraudulenta de las relaciones laborales; y también la recomposición de mercados de trabajo tradicionalmente de alta formalidad pacientemente desmantelados durante la década de los noventa, como fue el caso de la Argentina y Uruguay, ahora en tránsito de reversión.

Por lo tanto, los sistemas de relaciones industriales de América Latina arrastran una larga historia de connotación estatal bastante acentuada y un entramado de instituciones laborales y del mercado de trabajo funcionales a los ejes de pensamiento de la economía de posguerra estructurada sobre un rol protagónico del Estado, incidiendo éste en las estrategias de industrialización y en torno al establecimiento de normativas mínimas respecto de las relaciones laborales dependientes, como salarios mínimos, indemnizaciones por despido, prestaciones de salud, normas de higiene y seguridad, mecanismos de tratamiento del conflicto con papeles destacados de las administraciones del trabajo, etcétera.

Un importante estudio de análisis comparado de la OIT, titulado La Reforma Laboral en América Latina, de 2001, basado en los procesos de reformas laborales de los noventa en los países de América Latina y el Caribe, sirve de base para, sintéticamente, echar una mirada, al funcionamiento de un nuevo mercado de trabajo vertebrado a partir del inicio del proceso de incorporación de nuestros países a la globalización. Allí se visualiza, con eje precisamente en las transformaciones normativas, la tendencia observada y verificada también en la práctica, por otra parte munida de componentes explicados otrora, de escasez de control y por ende, de cumplimiento de la normativa estatal y de características cualitativas muy particulares de los procesos de negociación colectiva y autonomía sindical. La nueva señal de identidad de esta etapa ha sido la permanente tensión entre flexibilidad laboral para la generación de empleo vía reducción de costos laborales y el mantenimiento de los niveles históricos protectorios del trabajo.

EL SISTEMA INTERAMERICANO DE TRABAJO

Cuando en 1994 se produce la Cumbre de las Américas en la ciudad de Miami, queda estipulado en la misma que al cabo de unos años, específicamente once, América se erigiría como una inmensa zona de libre comercio. Se instaló en los ámbitos políticos, económicos, empresariales, sindicales y académicos, un debate sobre los alcances y consecuencias que iba a producir el Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA). Entre otras tantas razones porque para entonces se encontraba en marcha en nuestro hemisferio, un conjunto de procesos denominados de integración, cada uno de ellos con características y especificidades propias, aunque todos con una aparente, y en algunos casos hasta difusa, orientación hacia una apuesta de integración profunda, denominada así por teóricos que visualizan en estos bloques algo más que apertura económica y libre comercio.

Algunos de estos procesos habían nacido al calor de la globalización, como el Mercosur; otros, como el Pacto Andino, de profuso desarrollo institucional y documental, pero con debilidades notorias en materia de desarrollo de mercado y heterogeneidad política, de constitución más antigua.

Las distintas dinámicas a la que estaban sujetos estos procesos, incluido por supuesto el propio Mercosur, el más joven de ellos, no fueron óbice para que los países comprometidos firmaran la Declaración y el Plan de Acción de la Cumbre de Miami, otorgando certificado de nacimiento al proceso que culminaría con la puesta a punto de la zona de libre comercio hemisférica para el año 2005.

Una contradicción, aparente para algunos, real para otros, se instalaba entonces en relación a los impactos de la globalización en el hemisferio americano: ¿el camino hacia la definitiva bonanza económica del continente, particularmente de América Latina, con sus realidades profundamente afectadas por las reformas estructurales inspiradas desde las usinas del Consenso de Washington, tendría un derrotero orientado por la simple y lisa instalación de un acuerdo hemisférico de libre comercio? O, por el contrario, ¿las factibilidades de desahogo en materia de bienestar y calidad de vida para los países y pueblos, vía desarrollo sostenible e inserción productiva en la nueva economía global, reconstrucción de los maltrechos Estados y la vertebración de sociedades de trabajo, sólo se producirían a través de la conformación de bloques subregionales que avanzaran al compás de aprendizajes y experiencias de integración, abarcativas de variadas temáticas, no sólo ni exclusivamente a través del desgravamiento arancelario que caracteriza los acuerdos de libre comercio?

Se instaló un debate sobre las consecuencias que iba a producir el ALCA porque se encontraba en marcha un conjunto de procesos de integración

En otras palabras, ¿únicamente el libre comercio posee capacidad de generar crecimiento económico y una dinámica permanente de generación de empleo para paliar la virulenta crisis de desocupación, exclusión y pobreza? O, por el contrario, ¿en la construcción de complejos procesos de integración subregional en los que el libre comercio es sólo un componente y temas como la coordinación macroeconómica entre los países de un bloque determinado, orientados hacia la construcción de un mercado común, permite el establecimiento de políticas supranacionales destinadas a recrear perfiles productivos de los mercados nacionales y consensuar, a escala regional, políticas y objetivos comunes de características económicas, financieras, tecnológicas, laborales, sociales, culturales, educativas, etcétera, lo que resulta prometedor para los países de la región? De ser esta última la alternativa, una empresa de tal naturaleza requiere la adopción de una institucionalidad política superior para ser gobernada y convertirse en referencia de peso en la economía global.

Mientras tanto, los diversos procesos de integración subregional adquirieron variadas velocidades de marcha, todos ellos influenciados por un sinnúmero de acontecimientos políticos y económicos. En el caso específico del Mercosur, la inicial potencia demostrada por el bloque en materia de intercambio comercial, pasada la mitad de la década, al calor de las crisis de Brasil y más tarde de la Argentina, disminuyó. Las burocracias de los países integrantes se mantuvieron a un ritmo de cumplimiento de las reuniones y actividades calendarizadas por las endebles instituciones mercosureñas, las que, como el caso de los organismos sociolaborales, ingresaron en un letargo y ya hoy en crisis, a pesar de los anunciados cambios políticos de priorización del proceso, al carecer los mismos de perspectivas productivas en materia de normativa para la integración.

La escasa institucionalización del Mercosur es causa de sus débiles posibilidades de salir de su caracterización como unión aduanera imperfecta

La escasa politización e institucionalización del Mercosur también es causa de débiles posibilidades de salir de su actual caracterización como unión aduanera imperfecta hacia el definitivo armado de un mercado común. El salto hacia ciertos niveles de mayor supranacionalidad se torna dificultoso y la aparición de conflictos de tipo comercial, básicamente entre los dos socios mayores y, de carácter más político como la situación de las inversiones en plantas de fabricación de celulosa en la márgen oriental del Río Uruguay y cierta tensión por el rol a jugar en el futuro del proceso por los socios menores del mismo, también permiten vislumbrar una etapa de serias dificultades en el derrotero iniciado en 1991.

Por su parte, en cuanto al Pacto Andino, aún con mayor caudal institucional, sus países integrantes vienen exhibiendo objetivos en materia de política regional cada vez más diferenciados entre sí. Algunos han iniciado procesos de cambio político claramente enfrentados a los designios comerciales y hegemónicos de Estados Unidos en la región; otros pugnan por ganar los beneficios de unas buenas relaciones con la potencia del norte y han avanzado hacia la concreción de acuerdos bilaterales de comercio. Se ha concretado la salida de Venezuela del bloque andino iniciándose en el mismo una crisis de difícil retorno, al tiempo que se produce su incorporación al Mercosur. Simultáneamente, el lanzamiento de la Comunidad Sudamericana de Naciones, la que aún siendo el horizonte querido y probablemente previsible del futuro del subcontinente, agrega más condimentos e interrogantes al armado complejo de la integración hemisférica. La experiencia de Unasur se aproxima a los mismos perfiles de los intentos por articular la acción integradora latinoamericana: algunas actuaciones políticas puntuales, pero escasos rasgos de integración institucionalizada.

No hay que ignorar un proceso indetenible: la segunda ola de mundialización de la economía en el marco de una profunda autorrevolución del capital

No menores son las dificultades en Centroamérica y el Caribe. En el primer caso, la agresiva política norteamericana ha logrado instalar la necesidad de un acuerdo de libre comercio para la zona (el CAFTA), y el Caribe debatiéndose entre la profundización de las economías de libre mercado y libre comercio, a través del CARICOM, y los índices de mayor pobreza de las Américas.

A esta altura, lo real es que el ALCA excluía lo esencial: una visión desde la economía política del desarrollo. Coincidimos con el sociólogo Julio Godio, quien manifestara que “la zona de libre comercio hemisférica pretendió ser montada sin plantearse resolver los desequilibrios y asimetrías entre los países de la región, los que se agravarían por el impacto de las medidas de liberalización”.

Frenado el ALCA en la Cumbre de las Américas de 2005 y al contemplar el estadio de desarrollo de los procesos de integración subregional, el escenario hemisférico, habiendo ingresado América Latina en una onda expansiva de gobiernos de tipo neodesarrollistas, obliga a realizar una mirada que permita sopesar cuáles son los caminos que se abren para avanzar lo más posible en el recorrido de salida del túnel neoliberal de los noventa.

En este sentido, parece necesario no dar la espalda a un proceso que se ha tornado indetenible: la segunda ola de mundialización de la economía en el marco de una profunda autorrevolución del capital. Este fenómeno genera potenciales condiciones para la emergencia de nuevos avances a favor de la democracia, la libertad, la igualdad y la humanización del trabajo. Sin embargo, estas condiciones se desarrollarán sólo en la medida que se profundice el desplazamiento del pensamiento, la cultura y las instituciones del neoliberalismo imperante en los noventa. Esta forma de concebir la economía y la sociedad ha desarrollado hegemónicamente el capital financiero concentrado a costa de la destrucción del tejido productivo en los países periféricos generando desempleo masivo y pobreza.

Se torna entonces necesario establecer una agenda de debate prioritaria, para elevar las propuestas y orientaciones de la OEA en el mundo del trabajo en América Latina. La crisis financiera en Estados Unidos, que como lógica consecuencia de la globalización se ha extendido al planeta, ubica en un primer plano la necesidad de avanzar en un nuevo marco de integración hemisférica que tenga en cuenta las experiencias integradoras subregionales y los avances alcanzados en materia laboral, permitiendo establecer un consenso de derechos mínimos, con base en los convenios fundamentales del trabajo de la OIT, al mismo tiempo que, observando las distintas realidades nacionales y subregionales y los avances mencionados, particularmente en los últimos años, diseñar una metodología descentralizada de articulación de la propia Conferencia Interamericana de Ministros de Trabajo.

Nos referimos concretamente a la creación de Puntos Focales de Desarrollo (PFD). La política de centralizar buenas prácticas laborales a partir de las experiencias existentes en los distintos procesos de integración subregional vigentes en el continente y los intentos por coordinar y armonizar dichas prácticas resulta una tarea muy compleja y lenta, frente a la velocidad de los acontecimientos y envergadura de la tarea.

Los PFD constituyen núcleos temáticos estructurados a partir de las problemáticas más graves, de mayor impacto, para cada región. El objetivo es que en cada región se constituya en un ámbito tripartito de enlace con la OEA, la OIT y los organismos financieros del continente, a través del cual se canalice la cooperación y la ayuda teniendo como objetivo primordial el avance hacia la resolución del problema caracterizado como central para cada región.

En la actual etapa de globalización, nuestros países se han visto enfrentados a una desarticulación del entramado normativo sociolaboral

Descentralizar, concentrar los esfuerzos fortaleciendo a nivel regional a los sujetos del sistema de relaciones laborales y priorizando áreas específicas de intervención, puede constituirse en un accionar de resultados.

Entendemos como posibles la creación de Puntos Focales de Desarrollo subregionales tripartitos de intervención de la Conferencia Interamericana de Ministros de Trabajo –con sus órganos de representación de trabajadores y empresarios–, con participación de la OEA, la OIT y el BID. Dicha intervención regional, tendrá en cuenta un aspecto concreto prioritario –sin perjuicio de su ampliación– relacionado con la necesidad sociolaboral de la región a partir de las temáticas del trabajo decente. De esta forma, comenzaríamos a dar respuesta sobre el terreno a las urgencias de la región con los sectores del capital y el trabajo, proponiendo planes, cursos de acción, con propuestas y resultados específicos a fin de generar tendencias hemisféricas al desarrollo social.

Debe recordarse lo afirmado ante la Conferencia Internacional del Trabajo de 2001: “Las dificultades con que tropiezan las políticas tradicionales de ajuste estructural de las instituciones de Breton Woods se deben en parte a que no han incorporado estos objetivos –el empleo, los derechos, la protección social y el diálogo social–; por ende las estrategias de reducción de la pobreza no tendrán éxito a menos que incluyan a esos mismos objetivos”.

La experiencia del Mercosur nos ha enseñado que a pesar de un derecho del trabajo fructífero en materia normativa acompañado por un Estado que cumple sus funciones de equilibrio, redundó en la vertebración de pisos civilizatorios de protección laboral y social relativamente altos en la región.

Sin embargo, en la actual etapa de la globalización, nuestros países se han visto enfrentados a una desarticulación del entramado normativo sociolaboral que, aunque en algunos casos no ha tocado el núcleo duro de contenidos normativos básicos de carácter laboral, la propia realidad se ha encargado de perforarlos, merced a los guarismos de desempleo, subempleo, exclusión y pobreza.

Se ha producido un relajamiento en el cumplimiento de la normativa laboral acompañado, en variadas ocasiones, de la defección en materia de inspección laboral por parte de las administraciones nacionales y provinciales del trabajo, y de una situación de crisis real de regiones productivas enteras y de situaciones de crisis de empresas con problemas financieros, de costo y de mercado.

En la actualidad, en nuestros países, la prioridad es la instrumentación de políticas sociales efectivas que posibiliten la inmediata incorporación de nuestros ciudadanos, atacados por los flagelos precedentemente mencionados, a niveles mínimos de inclusión social, con prioridad en la inserción laboral productiva y la formación profesional. No otra cosa fue, en su momento, el Plan Jefes y Jefas de Hogar en la Argentina, el objetivo de Brasil con su Plan Hambre Cero y la Asignación Universal por Hijo, también en la Argentina.

Nuestros mercados de trabajo se han visto diezmados con las realidades de desocupación y subocupación durante los años noventa. No obstante, y a pesar de los coletazos de la crisis financiera mundial, la economía en América Latina ha comenzado a funcionar y la mano de obra económicamente activa en la producción, los servicios, los transportes, el campo y las administraciones públicas, opera a través del trabajo asalariado regulado por las normativas laborales. Son estas normas las que estamos describiendo como de relativa efectividad, habida cuenta de la crisis social que campea en la región. El camino de la reactivación de la economía real constituye un componente sustancial de la evolución del trabajo formal, como se ha visto en los últimos años en nuestros países del Cono Sur. Sin embargo, aún con aumento de trabajo formal, las formas precarias de trabajo se han mantenido en el hemisferio y han, incluso, comenzado a proliferar nuevos tipos de contrataciones que reflexibilizan, en una recidiva de los noventa, los mercados de trabajo en el hemisferio.

Si tuviéramos que definir el Punto Focal de Desarrollo para la región del Mercosur diríamos que el mismo tendría como eje los sistemas de inclusión social y su vinculación con la creación de empleo productivo y decente, en el marco de los impactos de la actual crisis. El resto de las temáticas laborales deberían debatirse en función de este objetivo central.

Estos Puntos Focales de Desarrollo tendrían tres efectos estimulantes para la región y para el desarrollo de un costado social en el marco del proceso continental:

Los procesos de integración subregional encuentran respuesta a sus problemáticas más inmediatas en el marco de políticas concretas conocidas y esbozadas mancomunadamente con los ámbitos continentales específicos (Conferencia Interamericana de Ministros de Trabajo); la creación de una red sociolaboral continental entre los componentes de los Puntos Focales de Desarrollo, la OEA, la OIT y los organismos financieros del continente; y la correcta y coherente canalización de recursos de cooperación hacia políticas planificadas en forma concertada con los Estados y los interlocutores sociales, que tengan en cuenta la construcción normativa futura y las buenas prácticas, tanto como la aplicación de políticas de cooperación para el objetivo prioritario de Punto Focal de Desarrollo.